Damnificados de Villa Canadá: Un caso ejemplar de los graves problemas de la reconstrucción tras el 27/F
Publicado: 16.05.2013
La
demolición de la Villa Canadá, un conjunto habitacional de Ñuñoa dañado
por el terremoto, se concretó sin esperar que todos los vecinos
tuviesen su decreto expropiatorio y sin consignar en tribunales el
dinero que debían recibir. Les han ofrecido departamentos cuyo valor y
tamaño es menor al que tenían y deben costear puertas, ventanas y pisos
de las áreas comunes. Las autoras de esta columna explican el duro
camino que han recorrido los damnificados de esta villa por la escasa
información que reciben de las autoridades y la complejidad de los temas
técnicos que deben resolver. A partir de la experiencia de estos
vecinos, proponen correcciones al proceso de reconstrucción y la
instalación de una institucionalidad dedicada exclusivamente a
administrar las respuestas del Estado a quienes perdieron sus viviendas.
La Villa Canadá,
ubicada en la comuna de Ñuñoa, fue uno de los conjuntos habitacionales
seriamente dañados por el terremoto del 27/F, dejando a 88 familias
afectadas y con la angustia de no saber el destino habitacional que les
esperaba. Poco después del terremoto, se declaró la inhabitabilidad de
dichos departamentos. Algunos vecinos fueron expropiados, ya que
contaban con otra vivienda. Sin embargo, la tarea de demolición se
efectuó sin esperar que todos los afectados tuvieran su decreto
expropiatorio y sin siquiera haber consignado el dinero en tribunales.
Todo esto configura una situación de desamparo e indefensión, ya que
quienes no estén de acuerdo con el monto consignado por expropiación, no
pueden objetar esa suma durante el proceso legal correspondiente debido
a que no están en condiciones de probar el valor del departamento,
simplemente porque éste ya no existe.
El resto de los vecinos fueron beneficiados con un subsidio de
reconstrucción del Fondo Solidario de Vivienda del Ministerio de
Vivienda y Urbanismo (Minvu), que se acoge al plan del gobierno “Chile
unido reconstruye mejor”. Este subsidio es válido para financiar una
vivienda situada en el mismo lugar del anterior edificio y que, en
teoría, implica la adquisición de una vivienda nueva y de mejor calidad.
En relación a este último grupo de vecinos, a continuación analizaremos
la situación y avance actual de su proceso de reconstrucción.
Como primer antecedente, el 2011, recién a un año del terremoto, se
decidió que los edificios de la Villa Canadá serían demolidos y no
reparados. En diciembre del 2012 se hizo efectiva la demolición y recién
en abril de este año comenzó a ejecutarse el proyecto propiamente tal,
es decir, transcurridos tres años desde el terremoto.
La
promesa era que las nuevas viviendas serían mejores que las antiguas y
que cumplirían con un estándar antisísmico. Sin embargo, el mes pasado
los vecinos recibieron una desagradable sorpresa: el proyecto que se
pretende ejecutar no contempla la construcción de viviendas semejantes a
las anteriores, sino de muy inferior calidad. En primer lugar, los
departamentos serán de menor tamaño y con un equipamiento precario, por
lo que los vecinos han tenido que luchar por las instalaciones de
ventanas, puertas, piso y luces en los pasillos comunes. Así, lo
proyectado no se ajusta a lo comprometido en las tratativas iniciales.
Este cambio negativo en las condiciones se explica por la reducción de
las partidas presupuestarias que efectuó el Serviu con la nueva empresa a
cargo de ejecutar el proyecto. En definitiva, los puntos afectados son:
puertas y ventanas, revestimiento de muros, áreas verdes y piso (que
solo será de radier).
Las modificaciones al proyecto original -que sí satisfacía a los
vecinos- se debieron al cambio de la empresa constructora (la primera se
declaró en quiebra), lo que obligó a cambiar los presupuestos para que
el proyecto fuera viable y atractivo económicamente. Así, se estima que
las viviendas estarán listas para ser entregadas en abril del 2014.
Otra explicación que se ha dado a los vecinos para justificar el
cambio en las partidas presupuestarias se refiere a la calidad del
suelo. Al respecto, se ha señalado por parte de la constructora que por
el tipo de suelo se requiere el uso de más cemento, costo que deberá
compensarse eliminando partidas que corresponderían a las terminaciones,
como puertas y ventanas. Cabe entonces preguntarse si es legítimo que
los vecinos asuman un costo no contemplado inicialmente y que se debió,
simplemente, a una deficiente evaluación de los terrenos sobre los que
se iba a construir. Así, en sus negociaciones con la constructora los
vecinos intentan obtener viviendas que estén lo más terminadas posibles,
ya que ninguno de ellos cuenta con dinero suficiente para pagar
puertas, ventanas y demás elementos suficientes para “completar” sus
viviendas.
Recordemos: estamos ante una serie de familias que llevan más de tres
años sin solución habitacional, que han debido recurrir al arriendo de
nuevas viviendas o, en ocasiones, a convertirse en “allegados” en casas
de parientes por la falta de recursos. Además, se trata de familias
compuestas principalmente por personas de la tercera edad, las que sólo
viven de sus pensiones.
Por otro lado, este proceso de reconstrucción no ha estado exento de
situaciones que resultan del todo incomprensibles e injustas, como, por
ejemplo, el caso de vecinos a quienes les sigue llegando el cobro de
cuentas por servicios básicos como luz y agua. Esto, a pesar de que las
autoridades habían informado que las deudas serian condonadas porque los
departamentos fueron declarados inhabitables. Ante esta situación,
algunos vecinos han decidido iniciar acciones legales, pues consideran
una burla que se les cobre por departamentos que fueron demolidos y que,
antes de eso, no fueron habitados por tres años.
Si bien para algunos puede resultar trivial que las viviendas tengan o
no terminaciones, el hecho es que, en el caso de Villa Canadá, el plan
ha sido efectuado con serias deficiencias en cuanto a los canales de
información, ya que hasta el año pasado muchos vecinos no tenían certeza
ni siquiera del cronograma de su proceso de reconstrucción. Así, los
vecinos desconocían fechas tan transcendentes como las de la demolición,
el inicio de actividades y la entrega de las viviendas. Además del
desconocimiento del cronograma del proyecto y del estado de tramitación
de éste, a los vecinos les afectaba la falta de canales de información
válidos y confiables por parte de los funcionarios de Serviu, elemento
agravado por la ambigüedad en las reuniones con los encargados de
ejecución del proyecto.
Una encuesta aplicada por el programa Derecho Piensa en Chile, de la
Universidad de Chile, y que tiene como fin la asistencia jurídica a
damnificados por el terremoto del 27/F, arrojó interesantes resultados
que dan cuenta de las deficiencias que han sido descritas en esta
presentación. Dicha encuesta fue aplicada a 20 damnificados de la Villa
Canadá, beneficiados con el subsidio de reconstrucción y cuyas edades
fluctúan entre los 30 y 80 años. La mayoría declaró que en estos tres
años había asistido a solo dos reuniones con el Serviu, mientras que
solo una persona señaló haber ido a ocho. Además, la mayoría declaró que
el tipo de contacto con los funcionarios del Serviu ha sido en
reuniones grupales y que la información que se les daba no era del todo
satisfactoria para conocer el avance del proceso. También, la mayoría
declaró haber acudido a otras instituciones en busca de apoyo,
principalmente la municipalidad.
Otro aspecto relevante de la encuesta es que la mayoría de los
encuestados dice no haber recibido ningún tipo de respaldo (escrito o
por algún otro medio) de la información de las reuniones o
comunicaciones con los encargados de Serviu. Asimismo, señalan que
tuvieron que entregar una serie de documentos a las autoridades y
desembolsar dinero por cuenta propia en la gestión de trámites de
reconstrucción. De esta forma, si bien el universo de la encuesta es
pequeño, da una idea de la calidad de la implementación del plan de
reconstrucción en la Villa Canadá. Así, descrita en términos generales
la situación de los vecinos, a continuación analizaremos los detalles
formales del plan de reconstrucción del gobierno.
“CHILE UNIDO RECONSTRUYE MEJOR” EN VILLA CANADÁ
El plan de reconstrucción del gobierno “Chile unido reconstruye
mejor” contempla diferentes tipos de problemas en vivienda y para cada
uno de ellos ofrece una solución habitacional. Así, distingue siete
tipos de problemas habitacionales generados por el terremoto y tsunami
del 27/F:
1. Familias que vivían en casas Serviu y que fueron destruidas o dañadas.
2. Familias en condiciones de extrema vulnerabilidad social que
quedaron sin vivienda, las que vivían de allegadas en viviendas
destruidas, habitaban viviendas destruidas sin tener título de dominio
sobre la propiedad o vivían en zonas de riesgo.
3. Familias propietarias de una única vivienda en ciudades o pueblos costeros destruidos por el tsunami.
4. Familias propietarias de viviendas en sectores rurales o urbanos
que resultaron destruidos o seriamente dañados (en especial viviendas de
adobe).
5- Familias propietarias de viviendas en zonas típicas o de interés patrimonial que resultaron gravemente dañadas.
6- Familias registradas como damnificadas no beneficiadas de seguro
de sismos, con capacidad de endeudamiento y con viviendas destruidas o
dañadas severamente.
7- Familias de escasos ingresos con daños en sus viviendas que pueden ser reparados.
Como puede apreciarse, el espectro de problemas en que el Minvu debía
intervenir era extremadamente amplio: desde viviendas construidas por
el Estado a casas particulares de personas con capacidad de
endeudamiento; diferenciando entre propietarios, allegados y
arrendatarios; teniendo en cuenta el nivel socioeconómico de las
personas, la ubicación de las viviendas afectadas (zona costera, rural,
etc.), y distinguiendo entre casas reparables y aquellas que debían ser
reconstruidas.
Para cada problema se asignó un tipo de subsidio como solución
habitacional. Así, para la construcción de viviendas (en sitio residente
o nuevo) se utilizaron los subsidios del Fondo Solidario de la
Vivienda; a las familias que tenían capacidad de endeudamiento se las
benefició con los subsidios del Decreto Supremo Nº 40; finalmente, para
la reparación de viviendas, se aplicó el Programa de Protección de
Patrimonio Familiar (PPPF).
De manera expresa el gobierno señaló que no crearía subsidios nuevos,
puesto que se estimó más prudente aplicar una “innovación responsable”
al respecto. Es decir, prefirió no experimentar y ajustar los programas
de subsidio ya existentes, los cuales habían sido utilizados y probados
con anterioridad. De esta forma, se implementaron modificaciones de
procedimiento en los programas de subsidio habitacionales con el objeto
de facilitar la postulación y agilizar la ejecución de las obras. Por
ejemplo, se creó un sistema express de regularización de la
vivienda, se permitió postular a los subsidios con el trámite de
regularización pendiente, no se exigió que los proyectos de construcción
estuvieran previamente aprobados para otorgar el subsidio, etc.
Asimismo, de forma explícita el gobierno determinó que no se darían
subsidios para la autoconstrucción de viviendas, sino sólo para la
autorreparación (PPPF), de manera que las familias debían
obligatoriamente ajustarse al diseño y a la forma de construcción
determinada por el Minvu.
En lo concerniente a la Villa Canadá, por ser un condominio
construido por el Estado, el gobierno asumió la reconstrucción completa
del conjunto de departamentos (el gobierno benefició al 100% de los
conjuntos habitacionales del Serviu, o de las instituciones que lo
antecedieron, con subsidios de reconstrucción). Así, como se señaló con
anterioridad, se determinó que los vecinos que fueran propietarios de
otra vivienda serían expropiados y aquellos que solo tenían el
departamento dañado serían beneficiados con la reconstrucción. Puesto
que los departamentos de Villa Canadá habían sido declarados
inhabitables, se resolvió que serían reconstruidos totalmente por medio
de un Fondo Solidario de la Vivienda.
Hasta ese momento, todo parecía razonable. Sin embargo, la serie de
problemas observados en la Villa Canadá hacieron del proceso un
“martirio” para los vecinos afectados. Carencia de información, poca
transparencia en el proceso administrativo, descoordinaciones al
interior del propio Serviu, falta de documentación oficial que garantice
a los vecinos la ejecución del plan de reconstrucción en su villa y
denuncias de maltrato por parte de los funcionarios del Serviu a los
vecinos, han sido factores constantes del proceso de reconstrucción en
la Villa Canadá.
Para la obtención de los subsidios habitacionales, el Serviu exigió a
los vecinos la firma de un contrato de transacción, donde los primeros
le cedían al Serviu la propiedad de sus departamentos dañados y
renunciaban a cualquier acción legal en contra del Estado por los daños
del terremoto. Por su parte, el Serviu se obligaba a la entrega de un
subsidio habitacional por 850 UF. Sin embargo, dicho contrato no
especificaba la fecha en que dicho subsidio sería entregado, el proyecto
que se ejecutaría con dichos montos ni el lugar dónde el eventual
proyecto se realizaría. Asimismo, es discutible que el Serviu pueda
obligarse a entregar un subsidio habitacional, puesto que la concesión
de subsidios es un acto administrativo complejo que no depende de la
discreción y única voluntad del Serviu. Algunos vecinos no entendieron
lo que firmaron, otros estaban asustados de entregar su casa (aun cuando
ya no podían vivir allí puesto que los departamentos estaban declarados
inhabitables), pero firmaron ya que sentían que no tenían otra opción.
¿Es aceptable que el Estado condicione la entrega de un subsidio de
reconstrucción a la renuncia de acciones legales por parte del supuesto
beneficiado? ¿Es válido un contrato firmado bajo esas circunstancias de
presión?
En condiciones regulares, los beneficiados con Fondos Solidarios de
la Vivienda no deben firmar transacciones con el Estado para obtener un
subsidio. Sin embargo, en el caso de los propietarios damnificados de
condominios sociales, ese trámite se hizo necesario. En efecto, el Fondo
Solidario de Vivienda no fue diseñado para hacer construcciones en
terrenos de copropiedades y la solución que se buscó en este caso es que
los vecinos hicieran entrega de sus derechos en la propiedad para que
se les devolviera con la construcción ya realizada. Sin embargo, no sólo
la validez legal de este método es cuestionable, sino que además da muy
pocas certezas a los vecinos, quienes no saben qué se construirá, dónde
y con qué calidad.
Los proyectos de reconstrucción de condominios sociales han sido un
problema grave y angustiante. De manera regular, para obtener un Fondo
Solidario de Vivienda los proyectos de construcción deben ser aprobados
previamente por la autoridad. Así, solo pueden postular las personas que
tengan un proyecto de construcción incluido en el Banco de Proyectos
del Minvu. En el caso de los damnificados, se decidió beneficiarlos con
un subsidio por el solo hecho de ser damnificados, de manera que se
distribuían subsidios sin existir proyectos de construcción. Respecto de
los damnificados que fueran propietarios únicos de un terreno, la
situación se resolvió mediante los “Proyectos Tipos”, es decir un
conjunto de cuatro proyectos de construcción de vivienda diseñados para
beneficiar a una familia y para construirse en un terreno de propiedad
única. Así, de manera novedosa, las familias podían elegir el proyecto
que más se ajustaba a sus necesidades. Sin embargo, en el caso de los
condominios sociales no era posible hacer “Proyectos Tipos” que
estandarizaran la oferta, ya que los terrenos son diferentes, la
cantidad de las familias varía y existen una serie de particularidades
técnicas que no permiten unificar.
Por otro lado, en situaciones normales, las personas que consiguen un
subsidio obtienen un certificado luego de que el Diario Oficial publica
las listas de beneficiados. La construcción de la obra debe empezar,
por lo general, dentro de los 60 días siguientes a la entrega de ese
certificado (lo cual es viable ya que, en el proceso regular, los
proyectos de construcción ya están aprobados e incluidos en el Banco de
Proyectos). En el caso de los damnificados de la Villa Canadá, no
existía claridad sobre el proyecto y tampoco se ha entregado un
certificado de subsidio, por lo que las familias han vivido estos tres
últimos años en la incertidumbre.
Después de muchas insistencias, la Entidad de Gestión Inmobiliaria y
Social (EGIS) hizo entrega del proyecto de construcción y ahora los
vecinos deben seguir de cerca un proceso muy complejo. Los pagos a la
constructora con cargo a los subsidios se hacen de manera parcializada,
en la medida que los avances de la obra sean aprobados por el Comité de
Vecinos, la EGIS y los revisores técnicos del Serviu. De esta manera,
los vecinos tienen la facultad de participar en el proceso y el éxito de
esa participación depende de la comprensión que tengan de temas
técnicos de construcción, su organización vecinal y sus facultades de
negociación.
PARTICIPACION CIUDADANA: UNO DE LOS PROBLEMAS
Desde noviembre hemos acompañado a los vecinos de la Villa Canadá y, a
partir de nuestras observaciones, podemos señalar cuáles son las
debilidades y potencialidades de este tipo de procesos de
reconstrucción. En este caso, el Comité de Damnificados tiene un rol
esencial: es quien toma la dirección en la gestión y asume una gran
carga de deberes en materia de información. Pese a los grandes esfuerzos
que realizan sus miembros, la capacidad humana y económica es sumamente
limitada. Muchos son personas de tercera edad o trabajadores que tienen
poco tiempo para asumir funciones de coordinación, otros se encuentran
repartidos por Santiago como allegados en casas de familiares y
prontamente se ven sobrepasados por la carga de trámites y la dificultad
de comprender un proceso que ha sido poco claro y poco informado. Es
posible ver, además, que hay poco conocimiento de las mismas orgánicas
de coordinación (no se conocen los estatutos jurídicos que regulan sus
comités) y esto facilita que los vecinos sean víctimas de abusos o
descoordinaciones que solo retrasan la solución habitacional.
Para optimizar la gestión del comité es vital un empoderamiento de
los vecinos, siendo necesaria su participación para la obtención de
información, la comprensión de la misma y ejercer la presión necesaria a
las autoridades para obtener una pronta solución. Ahí donde el Estado
se ha visto sobrepasado por falta de recursos humanos, económicos y
coordinación, es donde la misma comunidad puede involucrarse para lograr
avances. Sin embargo, ésta es una tarea compleja si la información
sobre la tramitación o el estado del proceso de reconstrucción no se
encuentra disponible.
Por otro lado, hemos observado que el Estado ha cometido graves
falencias en la formalidad de la ejecución de las soluciones, en la
información oficial que se da a los beneficiados y en el manejo de las
expectativas sobre el avance de la reconstrucción. Esto ha implicado una
falta a los principios de celeridad, transparencia y publicidad en la
administración pública, toda vez que, en el caso de la Villa Canadá, el
Serviu ha mantenido una política de información errática y parcializada
donde, para la obtención de datos o documentos básicos (certificados de
subsidios, contratos de construcción, proyectos de construcción, listas
de expropiados, etc), los vecinos han debido recurrir a diputados o
senadores, hacer solicitudes por medio de la Ley de Transparencia y
mantener ásperas reuniones con diversos funcionarios. Sin embargo, por
los principios propios de la administración pública, dicha información
debería ser fácilmente accesible. La Ley 20.500 sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública,
dice en su artículo A71 que el Estado debe poner en conocimiento del
público toda aquella información relevante respecto de sus “políticas, planes, programas, acciones y presupuestos”, asegurando que dicha información sea “oportuna, completa y ampliamente accesible”. Ninguno de esos imperativos se ha concretado en la Villa Canadá.
Esta falta de información genera un estado de indefensión en los
vecinos, lo que atenta gravemente contra el derecho a la vivienda digna.
La relatora especial de la ONU, Raquel Rolnik, en su visita a nuestro
país hace un año, señaló tres puntos fundamentales para incorporar el
derecho a una vivienda adecuada a las propuestas de reconstrucción: la
seguridad de tenencia, la participación y la coordinación (vea su informe).
El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en su Observación General N° 4 señala: “Sea
cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de
cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección
legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por
consiguiente, los Estados partes deben adoptar inmediatamente medidas
destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los
hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando
verdaderamente a las personas y grupos afectados”.
Si uno se detiene a analizar no sólo el caso de la Villa Canadá, sino
el de una serie de familias que continúan a la espera de la solución
habitacional post 27/F, es válido preguntarse si no debemos crear una
nueva institucionalidad que se haga cargo de la reconstrucción de forma
sistemática y con instrumentos especializados (en especial subsidios
especiales de reconstrucción).
Ante estas falencias consideramos que es una tarea pendiente que los
servicios públicos informen, de forma clara y expedita, sobre los
detalles del proceso de reconstrucción y modificar, en ese sentido, la
Ley de Transparencia. Creemos que, a lo menos, debiese existir un
instrumento tan simple como un portal electrónico que permita acceder a
los documentos y al estado de la situación por paño territorial, y que
esa información se encuentre de forma sistematizada para la efectiva
comprensión de los vecinos. Una herramienta tan básica permitiría tener
claridad del proceso de reconstrucción de la vivienda y facilitaría la
actuación informada de la comunidad afectada, evitando la inseguridad e
indefensión.
En efecto, los casos más exitosos en materia de reconstrucción, son
aquellos donde la comunidad afectada se ha organizado, de tal manera que
ha podido capacitarse sobre los procesos administrativos de obtención y
ejecución del subsidio y, al tener mayor claridad de su situación, ha
logrado presionar más efectivamente por mejoras.
INSTITUCIONES E INSTRUMENTOS ESPECIALIZADOS
Como conclusión, podemos señalar que la reconstrucción de condominios
sociales ha tenido problemas en su diseño y en su implementación. Así,
el tiempo ha demostrado que hubiera sido óptima la creación de un
subsidio de reconstrucción especial para este tipo de situaciones y no
forzar al Fondo Solidario de la Vivienda a ajustarse a una realidad para
la cual no fue diseñado. La modificación casuística de los
procedimientos de entrega y ejecución de los subsidios, sumado a la
falta de información oficial y accesible, genera una situación de
vulnerabilidad en los damnificados que transgrede principios importantes
de la actuación administrativa.
El objetivo de este análisis es sacar lecciones para nuestros futuros
e inevitables terremotos y construir una institucionalidad acorde a
nuestra realidad. En ese sentido, se hace necesario diseñar subsidios de
reconstrucción para los condominios habitacionales, pensar en la
creación de una institución únicamente dedicada al proceso de
reconstrucción (que en sí mismo es complejo y particular) y definir las
obligaciones de información que el Estado debe proporcionar a las
personas en proceso de reconstrucción.
En efecto, si hay valores que se han perdido en este proceso, estos
son la honestidad y la confianza entre las autoridades y los ciudadanos.
Ya sea por fines electorales, deseo de no inquietar a la personas o
mera ignorancia, lo cierto es que la autoridad no ha sido honesta y
clara con los damnificados y se han generado profundas desconfianzas.
De lo que hemos podido observar en nuestro trabajo en terreno,
consideramos que es mejor ser honesto con las malas noticias que hacer
promesas que no van a cumplirse o dar información parcial que sólo
genera angustia. Por lo tanto, a partir de nuestro trabajo en la Villa
Canadá, somos insistentes en señalar que no se deben pasar por alto los
efectos de las desconfianzas de los ciudadanos en la solidez de nuestras
instituciones públicas, siendo necesaria una aceptación institucional
de nuestra realidad sísmica y geográfica para una posterior adaptación
que permita dar seguridad a nuestra población.
(*) Daniela Ejsmentewicz Cáceres, Paulina Vera Henríquez y Susana
Verdugo son integrantes del programa “Derecho Piensa en Chile”, de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, dedicado al estudio de
los desastres naturales desde una perspectiva jurídica.
FUENTE: CIPERCHILE
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