martes, 3 de septiembre de 2013

Reforma al sistema penitenciario III

El plan para modernizar la Escuela de Gendarmería que el ex ministro Ribera desechó

Por : Gabriel Álvarez y Pedro Ramírez en Reportajes de investigación Publicado: 03.09.2013
 
ribera_portada La consultora Altegrity concluyó que los cursos de la Escuela de Gendarmería son muy largos y con contenidos insuficientes, por lo que sus egresados no salen capacitados para el trabajo en prisiones. Propuso acortar la formación y centrarla en manuales prácticos. El ex ministro Ribera dispuso una reforma en sentido contrario: homologar la escuela a un instituto profesional. Se la encargó a Luis Eugenio Díaz, el ex presidente de la Comisión Nacional de Acreditación procesado por soborno. Ribera es socio de la Universidad Autónoma y del Instituto Incacea, y por sus nexos con Díaz renunció al ministerio.


Las conclusiones de la consultora estadounidense Altegrity Risk International sobre la formación que entrega Gendarmería a sus aspirantes a oficiales y suboficiales son tan duras como elocuentes: “El plan de estudios de la Escuela se concentra en estadísticas, sociología y otros programas que tienen poca o ninguna aplicación práctica en el entorno en el que el personal está a punto de ingresar (…). Esto genera que exista una gran desconexión del conocimiento y las habilidades que entrega la Escuela con respecto a lo que se requiere realmente para prestar servicio como un agente penitenciario dentro de una cárcel”. En síntesis, la enseñanza que se imparte a los gendarmes, según la evaluación de Altegrity, solo admite un calificativo: inútil.
El Ministerio de Justicia le pagó a Altegrity US$3,8 millones (unos $1.800 millones) por elaborar un diagnóstico del sistema penitenciario, rediseñar la infraestructura carcelaria y reformular los sistemas operativos de Gendarmería. Dentro de ese ambicioso plan, se incluyó un ítem especial para que la consultora reelaborara los programas formativos de los gendarmes en concordancia con los parámetros de enseñanza que se aplican en los países con las mejores prácticas penitenciarias. Por ese objetivo específico, el Fisco desembolsó US$700 mil (cerca de $350 millones).
La asesoría se inició en noviembre de 2010 y terminó en mayo de este año. Pero el informe de Altegrity sobre los planes de enseñanza de la Academia Superior de Estudios Penitenciarios y la Escuela de Formación Penitenciaría -donde se forman los oficiales y los gendarmes, respectivamente-, estuvo listo en octubre de 2011. La consultora lo entregó al entonces ministro de Justicia Teodoro Ribera, quien, tras recibir el contundente y lapidario documento, puso en marcha una reforma a la malla curricular. Pero Ribera no tomó en cuenta las sugerencias de Altegrity y, por el contrario, dispuso modificaciones a contrapelo de la propuesta de los especialistas estadounidenses.
Mientras la consultora aconsejó reducir la duración de los cursos y enfocarlos exclusivamente en aspectos prácticos, como se hace en la mayoría de los países con sistemas correccionales de primer nivel, Ribera optó por una reforma curricular que homologaría la escuela a un instituto de educación superior, con asignaturas extensas y de corte más académico, para obtener posteriormente el reconocimiento del Ministerio de Educación y la acreditación de sus planes de estudio. La decisión del ministro sintonizó con una antigua aspiración del mando de Gendarmería: igualar su academia a las escuelas de las Fuerzas Armadas, Carabineros y PDI. Para conseguir ese objetivo, Ribera contrató los servicios del ex presidente de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), Luis Eugenio Díaz. Una decisión que, a la postre, le acarrearía un alto costo político. El vínculo entre Díaz y Ribera terminó gatillando la renuncia del ministro en diciembre de 2012.
Luis Eugenio Díaz actualmente está procesado por soborno, cohecho y lavado de activos. Se le acusa de haber utilizado sus cargos e influencia en la CNA para “vender” acreditaciones a universidades e institutos profesionales. Teodoro Ribera es uno de los controladores de la Universidad Autónoma y socio del Instituto Profesional Incacea, entidades que debían ser acreditadas por Díaz en la CNA. Lo que sepultó la carrera ministerial de Ribera fue que el proceso de acreditación de Incacea se desarrolló cuando Díaz estaba asesorando a Gendarmería.

PLAN DE ESTUDIOS INSUFICIENTE

En 2011, durante cinco meses un equipo de especialistas de Altegrity visitó la academia y la Escuela de Gendarmería, entrevistó a sus directivos y profesores, y observó en terreno la formación que imparten. “Todos los entrevistados concuerdan en que el plan de estudios actual es insuficiente para preparar a los estudiantes a asumir sus obligaciones dentro del sistema penitenciario”, fue una de sus elocuentes conclusiones. Otra: “Al examinar el plan de estudios, éste parece estar fuertemente concentrado hacia las asignaturas teóricas junto a una gran cantidad de ejercicios de formación y obligaciones ceremoniales innecesarias; existe muy poco de instrucción práctica; los planes para las clases son caóticos e inconsistentes y casi no hay innovaciones aparte del dictado de clases tradicional y las presentaciones de PowerPoint”.
Altegrity fue contratada en 2010 por “trato directo”, sin licitación, por el entonces ministro de Justicia Felipe Bulnes. En el primero de los dos contratos que se suscribieron con la consultora, se justificó el trato directo argumentando que “no existen otros proveedores que cumplan con los requerimientos de conocimiento especializado y experiencia de la compañía seleccionada (…). Se trata de un proveedor que cuenta con una reconocida experiencia internacional en todos los aspectos de la administración penitenciaria (…). Cuenta con un equipo altamente calificado, integrado por profesionales que tienen alrededor de 35 años de experiencia en el diseño y construcción  de cárceles (…). Además, ha realizado una gran cantidad de auditorías a instalaciones penitenciarias de América del Norte, América Central, América del Sur, África, Europa y El Caribe”.
Resulta extraño que el sucesor de Bulnes, Teodoro Ribera, haya desestimado las propuestas de una consultora que el ministerio consideró como única en el mundo y que, finalmente, entregara la sensible tarea de modernizar la formación del personal de prisiones a Luis Eugenio Díaz, sin experiencia en el área penitenciaria.
La actual ministra de Justicia, Patricia Pérez -quien fue subsecretaria de Bulnes y Ribera- explica por qué el ex jefe de la cartera desatendió las sugerencias de la consultora:
-(En 2012) hubo un cambio en la malla curricular, pero no tomó en un ciento por ciento las recomendaciones de Altegrity (…). El ministro Ribera planteó que se tomaran los insumos de Altegrity y que se rediseñara la malla curricular para que también incorporara una visión que tenga una similitud con otras instituciones, como Carabineros y la PDI. Es decir, que tenga un enfoque más vinculado a la formación que tienen instituciones similares en nuestra realidad cultural.
Al comparar el plan de la consultora y la reforma que finalmente se efectuó, resulta difícil encontrar puntos que indiquen, como lo señala la ministra Pérez, que se tomaron “los insumos de Altegrity” para efectuar las modificaciones. Por el contrario, las diferencias entre ambas propuestas son profundas. De hecho, la consultora señala en su informe que los esfuerzos por modernizar la escuela han sido obstaculizados “por intentos de mantener el actual plan de estudios y su duración, con el fin de implementar un modelo académico y no un sistema que apoye la misión de Gendarmería de administrar y operar de manera segura un centro penitenciario“.
Teodoro Ribera dejó la rectoría de la Universidad Autónoma para suceder a Felipe Bulnes en el Ministerio de Justicia en julio de 2011. Pocos meses después Ribera asumió a la cabeza del Consejo Directivo de la escuela que forma a los oficiales y gendarmes que trabajan en el sistema penitenciario. El nuevo ministro llegó a ese puesto en un momento clave: el consejo estaba impulsando el proceso de reforma y modernización de la escuela. Y el insumo más relevante -y más caro- para la toma de decisiones, era la asesoría de Altegrity que su sucesor, Felipe Bulnes, había puesto en marcha.
Fue Ribera el que recibió el diagnóstico elaborado por Altegrity (vea ese informe) que contenía tres consideraciones de vital importancia para orientar al Consejo Directivo: una evaluación de la infraestructura de la escuela, un análisis de los programas de formación y una propuesta de nueva malla curricular. Los dos primeros aspectos revelaron enormes y variadas deficiencias.
Respecto a infraestructura, el informe de Altegrity consignó que tanto las instalaciones de calle Artemio Gutiérrez, donde se forman los oficiales (ubicadas en el barrio de Avenida Matta), como las de San Bernardo, a las que asisten los aspirantes a gendarme (en el antiguo Estadio La Perla de Lo Espejo), poseen una planta física “limitada y no propicia para tener un conjunto completo de programas de capacitación que podrían incluir áreas de ejercicios prácticos. A los establecimientos les falta una cárcel simulada u otra área de capacitación para ejercicios prácticos, que podría facilitar la capacitación fuera de las aulas”.
La consultora también cuestionó “el actual sistema de dos centros de formación separados”, argumentando que es “contraproducente para producir personal bien capacitado y calificado que esté listo para asumir las funciones correccionales. La actual situación hace que se desperdicien los recursos, es ineficiente y crea una separación poco natural entre oficiales y suboficiales”. Altegrity recomendó que los dos centros se consolidaran en un recinto con instalaciones más amplias y eficientes, con centros de formación práctica, gimnasios y biblioteca.
En relación a los programas de formación, la conclusión fue tan dura como contundente. Calificó el plan de estudios como “insuficiente” para capacitar tanto a oficiales como a gendarmes, por lo que estimó que sus egresados no están preparados para asumir funciones dentro del sistema penitenciario. Además, criticó el enfoque académico que se da a la formación, con asignaturas tales como estadísticas y sociología, las que calificó de desconectadas con el entrenamiento que requiere un “agente penitenciario”. A juicio de la consultora, la formación debe centrarse en el aprendizaje de manuales de políticas y procedimientos que otorguen al estudiante un conocimiento práctico de las funciones que debe desempeñar en una cárcel. Pero, para su sorpresa, detectó que Gendarmería no opera con manuales operativos de ese tipo, que estandaricen los procedimientos a nivel nacional.
Altegrity también cuestionó la extensión de los cursos (dos años para los aspirantes a oficiales y un año para los futuros gendarmes), la que consideró “innecesariamente extensa” y que, además, origina “un uso poco práctico de los recursos disponibles en comparación a los sistemas de formación correccional en otros países democráticos”. El informe sugirió seguir el ejemplo de California para el entrenamiento de los alumnos gendarmes, “que tiene uno de los programas de formación de oficiales para correccionales más grandes de América del Norte, (donde) la duración es de sólo 16 semanas (cuatro meses)”.
La conclusión fue severa: “El resultado de estos cursos, como se refleja en las deficiencias operacionales de Gendarmería de Chile, no justifica la cantidad de tiempo que se dedica hoy, ni el plan de estudios”.
Finalmente, la consultora indicó que el personal de Gendarmería “sólo tiene una formación inicial tanto en la escuela de oficiales como en la de suboficiales y una vez que ingresan a trabajar en el sistema penitenciario no se siguen actualizando o especializando”. Por lo mismo, aconsejó adoptar programas oficiales de capacitación en el trabajo y de formación continua para el personal.

LA PROPUESTA DESECHADA

Luego de exponer la imperante necesidad de hacer cambios profundos en la formación del personal de prisiones, Altegrity elaboró su propuesta. CIPER solicitó por Ley de Transparencia el documento final con las sugerencias de la consultora en esta área, pero el Ministerio de Justicia rehusó entregarla por razones de seguridad. Aún así, del conjunto de informes elaborados por Altegriti a los que si se dio acceso, se pueden establecer las líneas generales de la propuesta.
-Ellos plantearon que una dificultad importante de los programas de formación era su orientación más teórica que práctica- explica la ministra Patricia Pérez.
Para dar el salto de lo teórico a lo práctico, Altegrity recomendó “tomar pasos para integrar la completa gama de objetivos de desempeño práctico, los que harían que la formación esté en mayor sintonía con los conocimientos y habilidades requeridas por el trabajo”.
En ese giro, el Manual de Operaciones que la misma consultora elaboró para Gendarmería (ver el segundo reportaje de esta serie) resultaba vital. La nueva enseñanza estaría concentrada en el aprendizaje y aplicación de las políticas y procedimientos estandarizados en ese manual. A diferencia de los cursos más académicos que entonces se impartían –y que se siguen dictando-, el eje de la formación sugerida por Altegrity era enseñar cómo proceder en situaciones de emergencia, allanamientos, uso de la fuerza, ingreso y egreso de internos, conteo de los reclusos, traslados, visitas, uso de celdas de aislamiento, entre otras situaciones de corte práctico.
-Además, propusieron una duración de los cursos de formación de 16 semanas en el caso de los suboficiales y de 22 semanas para los oficiales –agrega la ministra Pérez.
Esto significaba que los oficiales egresarían en seis meses y los gendarmes en apenas cuatro. De esta forma, en el mismo lapso en que hoy se forma un curso de oficiales, con la propuesta de la consultora egresarían cuatro cursos. Y en el caso de los gendarmes, saldrían tres generaciones en lo que hoy tarda en graduarse una.
Este plan de estudios acotado en tiempo y contenidos, señala el informe de Altegrity, “logrará producir un oficial correccional mejor preparado o más calificado, listo para asumir las obligaciones y responsabilidades intrínsecas de esta profesión”. Así lo avala, explica la consultora, la experiencia de los países con los mejores sistemas penitenciarios del mundo donde se aplican este tipo de planes de estudio y capacitación.
Teodoro Ribera recibió la propuesta de la consultora y la discutió con el Consejo Directivo de la Escuela de Gendarmería. En esas reuniones quedó zanjado lo que se iba a hacer con el estudio elaborado por Altegrity. En concreto, la duración de los cursos no se acortó ni se consolidó la academia y la escuela en un mismo recinto ni se implementó una formación práctica-operativa, a pesar de que el informe de Altegrity había sido enfático en estos aspectos.
La ministra Patricia Pérez explica que Ribera desechó lo esencial de la propuesta porque optó por generar una malla “que involucre lo operativo y lo académico, que genere una mezcla de ambos aspectos. En el fondo, un ajuste que pueda incorporar una mirada más práctica, incorporar elementos que no estaban presentes pero que también sea más acorde a la visión de la institución. Porque si tú tienes 80 años de historia, también es un elemento importante a considerar.  No puedes borrar esa historia de cuajo, sólo porque te lo recomienda una asesora extranjera”.

LA REFORMA DE RIBERA Y DÍAZ

En abril de 2012, seis meses después de que Altegrity entregara su informe, comenzaron a concretarse los cambios en la malla curricular de la Escuela de Gendarmería. Los puso en marcha el entonces ministro Teodoro Ribera.
-No podemos restringir la formación de nuestros estudiantes a semanas. Todo lo contrario, siempre hemos aspirado a aumentar la formación de los oficiales a tres años. Lo ideal sería, incluso, tener cuatro años. Y nos gustaría que la formación de los gendarmes durara dos años, por lo menos, en vez de los dos semestres de la actualidad, de tal manera que la formación de los educandos sea más integral -argumenta el jefe de gabinete del director nacional de Gendarmería, coronel Christian Alveal.
Las innovaciones que se aplicaron en 2012  fueron propuestas por el entonces integrante de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) de la Educación Superior, Luis Eugenio Díaz. Corresponden a un nuevo plan de estudios, una redefinición de la organización interna y un perfeccionamiento del reglamento de evaluación. Díaz le dio sustento teórico a los cambios que coordinó el Consejo Directivo liderado por Ribera.
-El objetivo era tener las condiciones básicas para lograr el reconocimiento de la Escuela de Gendarmería como un centro de formación técnica o como un instituto profesional frente al Ministerio de Educación. Y luego la acreditación ante la CNA -indica el coronel Alveal.
Para Altegrity, lograr el reconocimiento y acreditación de la Escuela de Gendarmería era claramente un objetivo secundario: “Esto debería ser una segunda prioridad para el Ministerio de Justicia y no el foco en un rediseño de la malla curricular. El foco principal debería ser la formación y desarrollo de personal para que se incorpore de forma inmediata a ambientes correccionales”.
Luis Eugenio Díaz aterrizó en la Escuela de Gendarmería en noviembre de 2011, un mes después de que Altegrity entregó su informe final. Varios funcionarios de la Escuela cuentan que se instaló en  las dependencias de Artemio Gutiérrez, sede central de la entidad, donde desarrolló sus funciones hasta abril de 2012, cuando terminó de entregar sus informes, los que aparecen publicados en la web de Gendarmería (vea el “Informe preliminar” de estos documentos).
-A Díaz se le pidió una propuesta de malla más específica. Es decir, su labor se basó en tomar el insumo de Altegrity y las experiencias de Carabineros, de Investigaciones y de otros países, y plasmarlos dentro del plan de estudios o de cursos específicos. Pero también se le solicitó un sistema de evaluación docente, un sistema de evaluación de los alumnos, un sistema de selección de los alumnos, entre otros elementos- precisa la ministra Pérez.
Los servicios de Díaz al Ministerio de Justicia se dividieron en dos contratos. El primero fue suscrito en noviembre de 2011, apenas un mes después de que Altegrity concluyó su informe, y le reportó $3,3 millones. En el escaso plazo de una semana, Díaz debía “realizar un diagnostico del estado actual de la Escuela de Gendarmes, así como un plan de reestructuración de la misma”. El encargo incluía proponer “pautas de selección de postulantes, confeccionar nuevos planes y programas de estudio respecto de la formación de oficiales y gendarmes”.
En enero de 2012 se firmó el segundo contrato, por $6 millones, que le encomendó a Díaz realizar el “rediseño del perfil de egreso de funcionarios uniformados de Gendarmería. Actualización de la malla curricular de la Escuela de Gendarmería. Proponer asignaturas conforme a la actualización de la malla curricular” (vea el reportaje de CIPER “Las pruebas que confirman la venta de acreditaciones a universidades privadas”).
En total, Díaz percibió $9,3 millones y concluyó su trabajo en abril de 2012, según consigna la web de Transparencia del Ministerio de Justicia. Dos años antes había participado en la acreditación de la Universidad Autónoma, de la cual Ribera era rector y miembro de su grupo controlador. Ya entonces Díaz mantenía un vínculo cercano con Ribera. En el proceso que la justicia sigue ahora contra Díaz figura un correo electrónico en el que pidió a Ribera que recibiera en la carrera de kinesiología de su universidad a un sobrino-nieto: “Abusando de tu generosidad, ¿podrían beneficiarlo con alguna beca?, pues mi sobrina no tiene muy buena condición y tiene a otra hija estudiando en Santiago”.
Luis Eugenio Díaz no partió de cero la labor que le encomendó Ribera en la Escuela de Gendarmería. Su trabajo dio continuidad al que ya venían realizando los académicos Sergio Prince y Miguel Lecaros. El primero llegó a la escuela a inicios de 2011, con el cargo de secretario general académico, y su principal ocupación fue generar un plan de reconocimiento de la escuela ante el Ministerio de Educación. Un funcionario que participó en ese proceso señala que “antes de irse, en noviembre de 2011, Prince le entregó a Díaz algunos informes elaborados por él”.
Miguel Lecaros llegó como asesor a mediados de 2011 para elaborar un plan de acreditación dentro del programa que estaba desarrollando Prince. Lecaros se desempeñaba de manera paralela como decano de la Escuela de Aviación de la FACH, donde había trabajado en el proceso de acreditación de esa entidad. La web de Transparencia de Gendarmería consigna que percibió un honorario mensual de $1,6 millón entre julio de 2011 y enero de 2012. La Unidad de Comunicaciones de Gendarmería informó que en 2012 asumió como subdirector académico, por lo que su remuneración mensual ascendió a $3,3 millones hasta diciembre pasado, cuando se desvinculó de la Escuela de Gendarmería.
De acuerdo con la información proporcionada por Gendarmería, durante 2012 la labor del equipo de Lecaros -que desarrolló la implementación práctica de la nueva malla curricular- fue financiada dentro del ítem presupuestario “profesionales con contrato a honorarios por 44 horas”, apartado que significó un desembolso global de $94 millones en el año (vea el documento “Gastos en personal profesional y docente a honorarios 2012”).
CIPER consultó al coronel Christian Alveal qué ocurrió finalmente con el proceso de reconocimiento y acreditación de la Escuela de Gendarmería, que fue el objetivo que Ribera consideró para homologar la malla curricular a las instituciones de las Fuerzas Armadas, desestimando así la millonaria asesoría de Altegrity:
-Si me pregunta qué se ha hecho en concreto para que la Escuela de Gendarmería esté reconocida como un instituto de formación técnico superior, de eso, puntualmente, no se ha logrado nada. Lo que no quiere decir que no estemos trabajando para lograr ese objetivo.

El perfil de los estudiantes

Este año ingresaron a la Escuela de Gendarmería un total de 1.178 estudiantes. De ellos, 138 son aspirantes a oficiales y 1.040 son gendarmes alumnos. Al egresar, se sumarán el personal de la institución, que actualmente está compuesto por 12 mil funcionarios, dotación que en 2016 llegará a 16 mil, y que atiende a una población penal cercana a los 50 mil internos.
La Unidad de Comunicaciones de Gendarmería informó que de los 1.040 futuros gendarmes, el 25% proviene de la Región del Maule, un 29% del Bío Bío, un 21% es de La Araucanía y un 8,3% de la Región Metropolitana. De los 308 aspirantes a oficiales, el 79% proviene de la Región Metropolitana. En cuanto al nivel de estudios que poseen los estudiantes que ingresaron este año, el 70% de los gendarmes alumnos finalizó la enseñanza secundaria y el resto cursó hasta segundo o tercero medio. Todos los aspirantes a oficiales completaron la enseñanza media.
Respecto de los ingresos a los que tendrán acceso una vez que egresen, los gendarmes alumnos ocuparán el grado 26 de la escala, con un sueldo mensual cercano a los $420 mil. Los aspirantes a oficiales ingresarán al sistema como subtenientes, rango equivalente al grado 16, obteniendo una remuneración aproximada de $690 mil.
 
FUENTE: CIPERCHILE
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