Reforma al sistema penitenciario I
Altegrity: la millonaria asesoría para modernizar las cárceles que quedó incompleta
Publicado: 26.08.2013
US$3,8 millones pagó el Ministerio de Justicia a la empresa estadounidense Altegrity para que ejecutara una completa reingeniería al obsoleto sistema penitenciario. El trabajo incluía diseñar y poner en marcha cuatro nuevos penales. Sólo ese ítem tuvo un costo de US$1,2 millón, pero no se concretó porque Justicia fue incapaz de construir las cárceles en el plazo acordado. Aún así, Altegrity efectuó un crudo y detallado diagnóstico de las fallas de Gendarmería y del consiguiente despilfarro de recursos públicos. Sus duras críticas fueron la base de la propuesta que hoy está aplicando el gobierno para modernizar las cárceles.
El lunes 8 de noviembre de 2010 el fútbol y la delincuencia monopolizaban las conversaciones de los chilenos. El fútbol, por el sabroso desenlace del superclásico que Colo Colo había igualado en los descuentos y porque en la víspera el Presidente Sebastián Piñera por primera vez se mostró dispuesto a vender sus acciones de Blanco y Negro, tras asegurar que no había intervenido en la elección de la ANFP que originó la renuncia de Marcelo Bielsa. Y la delincuencia, porque aún se comentaba el escalofriante asalto que la semana anterior sufrió una familia de La Dehesa. Siete sujetos escalaron un muro y sorprendieron a los moradores cenando. La banda operó con aguda violencia y huyó con especies avaluadas en $25 millones, después de apuñalar a un chico de 14 años en un muslo.
Ambos temas complicaban a un gobierno que apenas llevaba instalado siete meses y cuya popularidad comenzaba a descender. Pero lo del incremento de la delincuencia era una carrera de fondo que el propio Presidente había escogido al prometer clausurar “la puerta giratoria de la justicia” cuando la opinión pública pedía “mano dura”. Quizás por eso, la ceremonia que ese mismo lunes 8 de noviembre se desarrolló en el Ministerio de Justicia pasó casi inadvertida. El entonces ministro Felipe Bulnes firmó un contrato que parecía avanzar a contramano de los intereses de la ciudadanía: mejorar la calidad de vida de los 54.789 reclusos de las más de 80 cárceles del país.
Bulnes debía resolver si seguía adelante con el programa de construcción de cárceles concesionadas iniciado bajo la administración de Ricardo Lagos. Para ello, dispuso el pago de US$3,8 millones (más de $1.800 millones) a la empresa estadounidense Altegrity Risk International a objeto de que ésta propusiera la mejor fórmula para la modernización del obsoleto sistema penitenciario. La adjudicación se hizo por “trato directo”, sin licitación, bajo el argumento de que nadie más en el mundo gozaba del prestigio de la consultora escogida, cuyo presidente es William J. Bratton, ex jefe de la policía en Nueva York y Los Ángeles. El encargado del área penitenciaria de Altegrity, empresa con experiencia en más de 30 penales de Estados Unidos y en diversos países, es Michael Berkow, ex jefe de la policía de Los Ángeles.
“No existen otros proveedores que cumplan con los requerimientos de conocimiento especializado y experiencia de la compañía seleccionada”, se indicó en el primero de los dos contratos suscritos con Altegrity. A pesar del monto involucrado, la ceremonia en la que se firmó el convenio contó con escasa cobertura de prensa. La condición infrahumana en que vivían los presos, sencillamente no importaba a los chilenos.
Exactamente un mes después, el principal tema de conversación de los ciudadanos fue la deplorable situación de los reclusos. El 8 de diciembre de 2010 fue un feriado amargo. Ese día el país madrugó enfrentado a las imágenes de la peor tragedia en su historia penitenciaria. Un incendio consumió los últimos pisos de una de las torres de la Cárcel de San Miguel. Hacinados en celdas colectivas, 81 internos murieron carbonizados o asfixiados, tras implorar a gritos por una ayuda que nunca llegó.
Siete meses más tarde, en junio de 2011, la asesoría que había contratado el ministro Bulnes entregó su primer diagnóstico sobre el sistema penitenciario. Sus conclusiones fueron un mazazo para Gendarmería. Una de ellas explica por qué nada funcionó para impedir el drama en San Miguel: “Existe muy poca seguridad en las cárceles debido a que el personal de Gendarmería no hace cumplir las normativas, no implementa prácticas de seguridad penitenciaria básica y no hace cumplir las normas de higiene y limpieza (…). Y lo que es más grave, Gendarmería no cuenta con un modelo o plan estandarizado para el mantenimiento de los establecimientos, ni con ningún mecanismo de auditoría para garantizar que se lleven a cabo estas funciones críticas”.
Altegrity fue contratada por el ministro Bulnes para llevar a cabo la asesoría en tres ejes de trabajo: un detallado diagnóstico del sistema penitenciario; un plan para redefinir por completo la infraestructura carcelaria, los sistemas operativos y los programas formativos de Gendarmería; y, finalmente, diseñar cuatro penales que se construirían bajo el gobierno de Sebastián Piñera, los que en sus primeros meses de funcionamiento serían supervisados por la misma consultora.
El oneroso desembolso de recursos públicos se justificaba por lo monumental de la tarea encomendada. Una de las asesorías más caras de las que tengan memoria los funcionarios de la cartera culminó recién en mayo de este año, pero los objetivos propuestos, de acuerdo con la investigación realizada por CIPER, no se completaron.
De los tres ejes, sólo se cumplió de forma íntegra con el primero, el segundo se desarrolló de manera parcial y el tercero quedó en nada, debido a que el Ministerio de Justicia no pudo cumplir con la meta de inaugurar las cuatro cárceles previstas. Sólo dos de estos penales -uno en Atacama y otro en Maule- siguen en carpeta, pero recién en la etapa final de la licitación de su diseño.
El ambicioso plan del ministro Bulnes chocó primero con la burocracia, que ralentizó los procesos de búsqueda y compra de terrenos; y luego con protestas ciudadanas y decisiones de autoridades comunales que impidieron la instalación de cárceles en Alhué y Santiago Centro (ver recuadro).
Actualmente se encuentran en operación siete penales concesionados y el octavo (Antofagasta) está en marcha blanca. El costo de construcción de estas cárceles supera los US$100 millones y la asesoría de Altegrity determinó que la alta inversión se debe a que esos penales se habían edificado con exigentes normas de seguridad, en circunstancias que los reclusos chilenos son en su mayoría de baja y media peligrosidad. La consultora determinó que Gendarmería clasifica mal a los internos, asignándoles niveles de riesgo superiores a los reales, lo que genera el despilfarro de recursos públicos en la edificación de penales más caros.
CARRERA CONTRA EL RELOJ
Aunque el diagnóstico realizado por Altegrity es el estudio más completo y descarnado sobre las graves falencias del sistema penitenciario, lo cierto es que el balance final indica que se pagó por un trabajo que quedó incompleto. Según se señala en el contrato, sólo el fallido ítem referido a poner en marcha cuatro cárceles bajo un nuevo sistema operativo tuvo un costo de US$1,2 millón.
Igual de preocupante, o aún más, es que todas las propuestas de Altegrity para generar un plan maestro penitenciario y un manual operativo para Gendarmería, corren el riesgo de convertirse en una ruma de papeles inútiles si el próximo gobierno las desestima. Para evitar que los $1.800 millones invertidos se apunten en la columna de las pérdidas, el proyectado plan maestro debe estar listo y operando -aunque sea en calidad de piloto- antes de marzo próximo, de tal forma que las futuras autoridades no puedan, o les resulte difícil, poner marcha atrás.
La actual ministra de Justicia, Patricia Pérez, indicó a CIPER que su objetivo es que el plan maestro que recoge las propuestas de Altegrity esté listo en diciembre. No obstante, el coronel Christian Alveal, jefe de gabinete del director nacional de Gendarmería, señaló a CIPER que es poco probable que se cumpla esa meta: “(El plan maestro) tenemos que estudiarlo en forma detallada, pero sería una irresponsabilidad tremenda que le dijera que en diciembre estamos en condiciones de ponerlo en marcha”.
Alveal indicó también las razones de la demora:
-Nosotros, como institución, tenemos una mirada que puede ser concordante, pero, como toda propuesta, está sujeta a los ajustes que podamos hacerle.
De hecho, Gendarmería ya desestimó la reforma sugerida por Altegrity a los métodos de formación de los gendarmes. De esta manera, la última palabra sobre la pertinencia de las propuestas elaboradas por una consultora que el ministerio calificó como única en el mundo y a la que se le pagaron casi cuatro millones de dólares, la tendrá Gendarmería, la misma institución cuyas prácticas fueron demolidas por el diagnóstico de Altegrity.
DIAGNÓSTICO LAPIDARIO
Los servicios que debía prestar Altegrity al Ministerio de Justicia quedaron plasmados en dos contratos. El primero fue por la elaboración del diagnóstico, tarea que le reportó US$275 mil (poco más de $130 millones). El segundo contrato fue por US$3,6 millones y consideró la elaboración de un plan maestro penitenciario, reformular los cursos de formación de gendarmes y, por último, diseñar y poner en marcha los cuatro penales que no se concretaron.
La etapa de diagnóstico se desarrolló entre noviembre de 2010 y junio de 2011. Sus conclusiones dejaron a Gendarmería desnuda sobre el escenario. Los especialistas estadounidenses recorrieron los más de 80 penales del país y desde el inicio se toparon con situaciones increíbles.
-Una de las primeras cosas que hicieron fue preguntar a Gendarmería cuántos presos había en Chile. La respuesta fue un desastre. Distintas instancias (dirección nacional, direcciones regionales y las unidades penales) les entregaron números diferentes. Ahí vieron que no había siquiera un buen sistema para medir la capacidad de las cárceles ni cuántos internos había en ellas. Fue un parto que Gendarmería pudiese decir en este momento hay tantos reclusos en Chile, tantos en esta cárcel y tantos en esta otra -recuerda Sergio Arévalo, ex coordinador del Área de Modernización del Sistema Penitenciario del Ministerio de Justicia, que actuó como contraparte técnica de Altegrity.
A tal nivel llegó la desprolijidad estadística de Gendarmería, que la consultora se eximió de responsabilidad en caso de que hubiese errores en las cifras y en su informe expuso que le resultaba sorprendente que no se contara con algo tan básico como lo es un sistema de estadísticas nacional, digitalizado y estandarizado.
El diagnóstico resultó un conjunto lapidario, completo y preciso, que desmenuzó el sistema y acusó procedimientos anacrónicos.
Altegrity recomendó tomar con extrema urgencia medidas correctivas drásticas, pues de lo contrario estimó que Chile estará condenado a seguir reproduciendo un panorama desolador: gasto fiscal excesivo en la construcción de cárceles que no responden al perfil promedio de los reclusos, porque se edifican con altos estándares de seguridad cuando cerca del 80% de los reos son de peligrosidad media o baja; escaso mantenimiento de la infraestructura de las unidades; mal sistema de clasificación y segregación de los presos; altos niveles de hacinamiento; casi nula rehabilitación; sistemas operativos de Gendarmería no estandarizados y formación inadecuada del personal de prisiones.
El índice que mejor expresa esta crisis sistémica es la sobrepoblación penal, que bordeaba el 60% cuando Altegrity hizo su estudio, con 54.789 reclusos en recintos con capacidad para 37 mil. El alarmante hacinamiento, precisó la consultora, en parte se debe a que los internos “son encarcelados en instalaciones diseñadas y construidas deficientemente, las cuales resultan inapropiadas para cumplir con las necesidades operativas o de seguridad”.
La asesoría identificó que se opera con un concepto regional en el diseño de las cárceles y no con uno de tipo nacional, lo que ha originado la multiplicación de pequeños penales que son más caros de mantener. De las más de 80 cárceles en funcionamiento, hay 23 con menos de 100 internos y 60 con menos de mil. Esto se contrapone al diseño moderno de penales, que por lo general albergan 2 mil internos o más.
Altegrity puntualizó que la seguridad penitenciaria se ha basado principalmente en que cada cárcel esté rodeada de un muro perimetral, custodiado por personal armado: “El foco de interés está sólo en el cercamiento”.
Este concepto de supervisión indirecta -donde los gendarmes están más preocupados de vigilar los perímetros que de lo que ocurre adentro-, facilita que impere la ley del más fuerte entre los internos y que se incremente la contaminación criminógena de los reclusos. Eso se potencia porque se ha tolerado que los internos establezcan divisiones precarias del espacio (con frazadas, por ejemplo) o que cuelguen ropa, lo que obstaculiza la vigilancia directa. También se les permite cocinar, por lo que reciben “encomiendas” que facilitan el ingreso de artículos o sustancias prohibidas y tienen acceso a combustible -como balones de gas-, lo que incrementa el riesgo de incendio y agresiones, tal como sucedió en San Miguel.
En muchos casos, constató la consultora, “los internos deciden quién puede vivir en ciertas unidades de habitación, lo que establece un sistema de castas y usurpa la autoridad”. Uno de los penales donde los expertos observaron esto fue en Puente Alto, donde el personal que los acompañaba “manifestó que los prisioneros sólo permitían que se trasladara a determinados reclusos a su piso”, consigna el informe.
La asesoría destacó que “históricamente” no han existido manuales de políticas ni procedimientos estándar para gestionar bien el sistema, por lo que muchas decisiones quedan libradas a la autoridad de turno en cada unidad penal.
MALA CLASIFICACIÓN DE INTERNOS
Altegrity también constató la ausencia de un elemento fundamental: una clasificación apropiada de los internos según su peligrosidad, para ubicarlos en recintos con niveles de seguridad adecuados para ellos.
Un buen sistema de clasificación es vital para tomar decisiones fundamentales, como determinar si se necesita construir cárceles de seguridad alta, media o baja (lo que implica diferencias significativas en el presupuesto de edificación); establecer la dotación de gendarmes que requiere una unidad y hasta los planes de educación y trabajo para los reos.
Luego de analizar el sistema de clasificación chileno, Altegrity emitió un juicio brutal: “Absolutamente deficiente. Si bien Gendarmería cuenta con un plan por escrito para la clasificación, este plan difiere de las mejores prácticas reconocidas”.
La consultora dio cuenta de que los internos son clasificados mediante un mecanismo subjetivo y desfasado, diseñado en la década de los ‘80. Algunos de los parámetros que se utilizan para determinar la peligrosidad son: tatuajes, lenguaje vulgar, delito cometido y duración de la pena. A diferencia de lo que ocurre hoy en Chile, los sistemas de clasificación modernos son capaces de detectar que un interno de apariencia formal y lenguaje correcto, condenado a una pena baja por un delito menor, puede ser altamente agresivo; mientras que un sentenciado por asesinato puede ser una persona que cometió el crimen de manera circunstancial y es poco probable que desarrolle conductas violentas.
Esta deficiente clasificación se refleja en la gran cantidad de presos considerados de alta peligrosidad en el sistema. De una población penitenciaria de 54.789 personas, más de 12 mil están en la categoría de máximo riesgo (22%). Altegrity contrastó estos resultados con los de sistemas correccionales basados en las mejores prácticas de clasificación, donde sólo entre el 5% y el 7% se ubica en ese nivel.
La asesoría también detectó unos 15 mil internos de baja peligrosidad ubicados en instalaciones de máxima seguridad. En un sistema moderno, esos reos estarían en celdas tipo dormitorio colectivo, algunas de ellas en entornos sin protección de seguridad. Esto origina, según estableció la consultora, que el Estado gaste irracionalmente sus recursos para construir principalmente cárceles de seguridad media, con gruesos perímetros de concreto, para custodiar presos de bajo riesgo.
Un buen programa de clasificación, aseguró la consultora, arrojaría que la mayoría de los internos chilenos son de media y baja peligrosidad y que requieren recintos de menor costo y sin perímetros de alta seguridad.
Si el sistema que usa Gendarmería ya es deficiente, la consultora constató que la situación se agrava porque los internos “están mezclados sin tener en cuenta su clasificación (…). Esto fue claramente puesto de manifiesto en el incendio de San Miguel, en el que murieron internos de todo tipo”.
De los cuatro penales que se iban a construir bajo este gobierno, Altegrity modeló tres de ellos para albergar internos de baja y media peligrosidad, reservando el cuarto para que operara únicamente como un centro de clasificación y distribución de los reclusos que ingresan al sistema. Por tal razón, el diseño propuesto por la consultora requiere menos inversión en sistemas de seguridad y sus costos de edificación resultan inferiores a los de penales concesionados. Según informó la ministra Pérez, la última cárcel concesionada integrada al sistema, en Antofagasta, significó una inversión de US$140 millones. Con ese monto, aseguró, se construirían dos de las unidades propuestas por Altegrity.
LOS PRESOS DEBEN TRABAJAR
El informe de la consultora estableciò que el sistema judicial es altamente punitivo y castigador, a la inversa de la tendencia moderna que sanciona sin encierro los delitos de “mal comportamiento” (contra la propiedad y no contra las personas). Para ilustrar, comparó el tipo de delitos cometidos por quienes cumplen penas de cárcel en Estados Unidos y en Chile. Mientras acá la mayoría está recluido por ilícitos menos violentos (contra la propiedad), en Estados Unidos el grueso está encerrado por delitos violentos (contra personas).
En Chile, señaló el informe, las condenas de encierro por delitos contra la propiedad superan a las originadas por crímenes contra personas en una proporción de 6 a 1. A la inversa, en Estados Unidos las sentencias de cárcel por delitos violentos exceden a las de ilícitos contra la propiedad por 3 a 1.
Respecto de la rehabilitación y reinserción de los reclusos, Altegrity expuso que los resultados del sistema son casi nulos debido a una falla de origen: “La gran mayoría de los internos no hace nada: no trabaja, no estudia ni aprende un oficio. Están almacenados en la cárcel mientras esperan el final de su sentencia”. En todo el sistema encontraron que sólo un 40% de los internos participaba de algún programa de trabajo y/o estudio.
Para la consultora, el modelo opera con la lógica de encerrar a los presos y evitar su fuga, siendo la vigilancia y seguridad las funciones más importantes. Esta visión, añade su informe, deja de lado entregar herramientas para que los internos se rehabiliten. Su recomendación es que los reclusos trabajen, estudien y aporten a la mantención del establecimiento: “Un simple almacenamiento de personas es costoso y la evidencia demostró que es muy poco probable que produzca cambios de conducta”.
Si bien los expertos observaron que en algunos penales se capacita a internos, criticaron que “históricamente no se han desarrollado políticas, procedimientos estándar ni prácticas. Los asesores no pudieron obtener programas, planes de estudio de capacitación o programas de clases educativas de las cárceles”.
Sobre la preparación de los gendarmes, Altegrity resaltó que sólo tienen formación inicial, por lo que a largo de su carrera sus conocimientos pueden quedar obsoletos. Por eso, sugirió programas de formación continua, capacitación en el trabajo, especialización para tareas únicas específicas y que los ascensos y asignaciones con nuevas responsabilidades sean mediados por cursos que habiliten a los funcionarios para el cambio de labores.
A pesar de la contundencia del diagnóstico, Gendarmería ya desestimó las recomendaciones de Altegrity para modificar la formación de los gendarmes. La consultora proponía cursos cortos y de orientación práctica para que, cada cuatro meses, egresaran de la Escuela de Gendarmería funcionarios especializados en tareas concretas. Pero, la institución optó por reformular la malla curricular en sentido inverso: homologarla a un instituto profesional, con contenidos más académicos, para acceder a una posible acreditación. Para ello, contrató al ex presidente de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), Luis Eugenio Díaz, actualmente procesado por soborno, cohecho y lavado de activos.
Díaz fue contratado por instrucciones del ministro Teodoro Ribera, sucesor de Bulnes. Ribera es uno de los controladores de la Universidad Autónoma y socio del instituto profesional Incacea, entidades que debían ser acreditadas por Díaz en la CNA. De hecho, la acreditación de Incacea fue abordada por la CNA cuando Díaz estaba trabajando para Gendarmería. Por estos vínculos, Ribera terminó renunciando al gabinete en diciembre de 2012.
Por último, Altegrity fue taxativa respecto de la necesidad de que Gendarmería tenga un “Manual de Operaciones”, con políticas y procedimientos estandarizados. Su informe indica que “la capacitación actual simplemente no se relaciona con los conocimientos, las habilidades y las capacidades que necesitan los agentes penitenciarios”.
El error de cálculo del ministro Bulnes
En los nueve meses que mediaron entre que asumió como ministro de Justicia y el incendio en San Miguel, Felipe Bulnes ya había visitado varios penales. Antes de que esa tragedia conmocionara al país, él ya había experimentado “una sensación de angustia e impotencia” -como lo describió en una entrevista- por las condiciones de los reclusos. Lo que más le impactó fueron las imágenes de la ex Penitenciaria, cuyas galerías recorrió varias veces.
-Uno no sale siendo la misma persona, porque la realidad es muy fuerte -dijo a Qué Pasa, justo un día antes de que el penal sanmiguelino se convirtiera en la puerta del infierno.
Bulnes resolvió poner sobre la mesa US$3,8 millones para contratar a Altegrity. Su plan era que la consultora elaborara un nuevo sistema operativo penitenciario, además de diseñar cuatro penales que se construirían en este gobierno y asesorar la puesta en marcha de esos recintos.
Felipe Bulnes ya no estaba en Justicia cuando se hizo evidente que su plan de construir cuatro nuevas cárceles había fracasado. Dejó la cartera en julio de 2011 para asumir como ministro de Educación y luego, en enero de 2012, fue designado embajador en Estados Unidos. Sus ex subalternos apuntan a que actuó con voluntarismo.
A tal nivel llegó la falta de realismo del ministro, o su desconocimiento de los intrincados procesos de la administración pública, que estaba convencido de que durante este gobierno iba a desocupar la ex Penitenciaria, demolerla y construir en ese terreno una unidad diseñada por Altegrity.
-Algo que nunca se anunció públicamente, pero que el ministro nos conversó en reiteradas oportunidades, era alcanzar el objetivo de cerrar la ex Penitenciaria. Cuando en el contrato (con Altegrity) se habla de construir un Centro de Derivación y Clasificación de reclusos, se está hablando de eso. Una vez desocupada la ex Penitenciaría, se demolería y en su lugar se construiría ese centro -señaló Sergio Arévalo, ex coordinador del Área de Modernización del Sistema Penitenciario del Ministerio de Justicia.
La actual ministra, Patricia Pérez, quien se desempeñó como subsecretaria de Bulnes, lo defiende: “Me consta que, desde el día uno, recorrió las cárceles y tomó el tema como un asunto súper personal. A mí me motivó mucho su compromiso. Y dejó sentadas las bases para un cambio que va a tener que llegar algún día”.
Respecto de si Bulnes pecó de voluntarismo, la ministra dijo: “Me parece que es una responsabilidad mínima, antes de invertir en un sistema de concesiones que implicaba un costo de US$100 millones por cárcel, gastar un 0,5% de ese presupuesto en repensar qué se va a hacer y en qué condición nos encontramos. La decisión del ministro fue acertada, porque, más allá de la infraestructura, hacía falta tener un paradigma más global sobre el sistema penitenciario”.
Próximo reportaje de esta serie: “El ambicioso plan para reformar las cárceles que el gobierno ya puso en marcha”.
FUENTE: CIPERCHILE
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