Recomendaciones de la OCDE a Chile: cómo avanzar en estándar habitacional en la reconstrucción post terremoto
Publicado: 10.04.2013
Las
recientes recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) sobre Chile son muy poco conocidas y dejan
en evidencia un problema habitacional no resuelto: el riesgo y ubicación
espacial de los pobres. Un problema de segregación agravado por el
terremoto y maremoto del 27/F, cuya reconstrucción quedó nuevamente en
deuda si se piensa no en metros cuadrados, sino en el beneficio social
que genera un adecuado diseño de la ciudad y uso del espacio. Un punto
central en el déficit es el peso que recae en los municipios, ante lo
cual la OCDE propone modificar el sistema de financiamiento municipal.
Un análisis que impone mirar el diseño urbano como la búsqueda de una
cierta calidad de vida como estándar nacional.
Es bien conocido que
Chile forma parte desde el año 2005 de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Menos conocidos por la
ciudadanía son los informes y la gran cantidad de información que este
organismo genera sobre sus países miembros en diferentes materias, así
como los reportes que los mismos estados socios están obligados a
enviar. Por regla general, los informes OCDE empiezan reconociendo -en
un tono conciliador y colaborativo- los avances que han hecho los países
en determinadas materias, para luego analizar críticamente su
institucionalidad y sus prácticas y terminar haciendo recomendaciones
que los países deberán cumplir.
El domingo 3 de marzo, El Mercurio dio avances sobre el último
informe de la OCDE relativo a la segregación urbana en los países
miembros. Allí se hace referencia a un informe del año pasado[1], de la
misma organización, respecto del mercado inmobiliario habitacional
chileno el cual toca el tema de la segregación en las ciudades. Así, el
informe comienza por dar cuenta de los avances realizados en el ámbito
de la infraestructura de habitación. Y destaca las condiciones
generales, como los tipos de construcción, acceso, servicios básicos
asociados y otros aspectos. Dicho esto, se procede a cuestionar los
bajos estándares de habitación que existen en Chile respecto de los
demás países OCDE y hace importantes recomendaciones a nuestro país.
Para muchos, estos informes no hacen más que confirmar lo que ha sido
ampliamente estudiado, expuesto y debatido por círculos académicos,
profesionales y diversas organizaciones de la sociedad civil: las
ciudades chilenas adolecen de graves fallas estructurales en su diseño
urbano lo que genera una serie de patologías sociales y ambientales
RIESGO Y UBICACIÓN ESPACIAL DE LOS POBRES
En febrero de 2010 Chile fue sacudido por uno de los terremotos y
tsunamis más devastadores de toda su historia, cifrando los costos
directos del desastre en unos 20 billones de dólares[2]. Como efecto
directo se calcula que murieron alrededor de 600 víctimas. El terremoto
aumentó significativamente el porcentaje de personas viviendo en
precarias condiciones de habitación (se calcula que antes del terremoto
ese porcentaje era de un 10%, cifra que aumentó a un 25% de la población
chilena con posterioridad al terremoto).[3] Muchas de las viviendas
destruidas, sobre todo por el tsunami, correspondieron a personas de
bajos ingresos, construidas con materiales y técnicas obsoletas y
localizadas en zonas de alto riesgo.
Existe una alta correlación entre los ingresos y los efectos
de los desastres naturales: la reacción y la vulnerabilidad frente a
los desastres naturales dependen del ingreso socioeconómico. Dime cuánto
ganas y te diré el grado de vulnerabilidad a la que estas expuesto. Se
condena a las familias pobres a vivir en zonas de riesgo, es decir,
zonas susceptibles de inundación, anegamientos, tsunamis, sequías,
derrumbes o erupciones volcánicas, por nombrar algunos. Detengámonos
solo un momento a pensar en el devastador incendio en las quebradas de
Valparaíso el 14 de febrero de 2013 o el aluvión del 3 de mayo de 1993
en la Quebrada de Macul.
A nivel internacional los casos son numerosos, pero el que más
impacto causó en la comunidad internacional fue el huracán Katrina (29
de agosto, 2005), por la cruda realidad de las personas afroamericanas
pobres, las más afectadas. No hay gran diferencia en el número de
desastres naturales entre los países desarrollados y no desarrollados,
sin embargo, hay una gran diferencia en el número de víctimas, la
cantidad de daños, volumen de los efectos y en la resiliencia
institucional para volver al estado anterior al desastre. Eso tiene que
ver con los sistemas sociales, políticos, culturales y legales de cada
sociedad.
RECOMENDACIONES DE LA OCDE ANTE LA SISMICIDAD DE CHILE
Se reconoce a Chile como un país altamente sísmico, y en principio,
con una generalizada infraestructura sísmica resistente y buena calidad
de materiales de construcción disponibles. Se hace necesaria la
actualización de la normativa de construcción y las formas de aplicación
de la ley o “enforcement”[4]. Este último factor es crítico
cuando se trata de construcciones para personas con alta vulnerabilidad y
carenciados, las que no pueden acceder por sí solas a casas de mejor
calidad, sino que deben elegir dentro del limitado marco que les
corresponde a partir de la política del subsidio estatal.
Se
establece la ubicación de las construcciones como un factor crítico en
la prevención, y un factor que debe ser considerado en la
reconstrucción. La relocalización de la población a partir de los planes
de reconstrucción es considerada como un umbral ideal de política
pública post terremoto, sin embargo ello no es posible debido a los
altos costos. Se recomienda, sin embargo, realizar gestos progresivos de
relocalización, como la identificación de las zonas de riesgo, y a
partir de ahí, prohibir el otorgamiento de permisos de construcción en
esas áreas; o disminuir o eliminar la construcción de infraestructura
pública y de servicios en esas zonas.
Otra recomendación es la necesidad de avanzar hacia el aseguramiento
de las casas. La experiencia del 27/F demuestra que un tercio de los
daños causados por el terremoto y tsunami fue cubierto por pólizas de
seguro, y que los procedimientos contemplados fueron relativamente
rápidos y expeditos. Sin embargo, muy pocas casas habitación estaban
cubiertas por algún mecanismo de seguro, lo que redunda en que los
costos deben ser asumidos por los propios dueños o finalmente por el
Estado. Hoy la legislación vigente solo contempla la obligación, para
créditos hipotecarios, de estar protegidos por seguro de desgravamen e
incendio. En ambos casos, sin embargo, los beneficiarios son las
instituciones otorgantes del crédito, no el dueño de la propiedad. Un
proyecto de ley busca hacer obligatorio el seguro contra sismos,
modificando la Ley Nº 19.537 de Copropiedad Inmobiliaria.[5]
SOLUCIONES Y ESTRATEGIAS DESDE EL ESTADO
Las señales y soluciones por parte del Estado en este tipo de
aproximaciones son contradictorias. Identificadas las zonas de alto
riesgo, donde en los hechos el tsunami del 27/F destruyó todo a su paso,
se destinaron recursos públicos para habitar nuevamente el borde
costero en lugares donde la evidencia científica indica que la
probabilidad de que ocurra nuevamente un fenómeno similar es alta. Se
realizaron planes de reconstrucción sobre las mismas zonas arrasadas.
Aparecieron las viviendas tsunami resistentes, en altura, estilo
palafito[6]. Dado los antecedentes disponibles, que indican que en este
tipo de fenómenos las olas pueden alcanzar 40 metros, ¿es posible pensar
en ese tipo de soluciones? ¿Son medidas de mitigación real y efectiva
las llamadas “franjas arbóreas de mitigación”, con olas de 40 metros?
¿No sería más racional, en términos de ocurrencia de desastres y de
ahorro de recursos a largo plazo, la exclusión de viviendas en el borde
costero con alto riesgo?[7]
JUSTICIA AMBIENTAL, VULNERABILIDAD Y RIESGO
La dignidad humana y la igualdad de oportunidades para participar en
la vida nacional están aseguradas por nuestra Constitución. En términos
reales, sin embargo, la población más pobre se ubica en lugares más
peligrosos, con alto riesgo de sufrir daños materiales e incluso de
perder la vida. El reparto justo y proporcionado de las cargas
ambientales puede ser englobado bajo el concepto de justicia ambiental.
La distribución socioeconómica dentro del territorio y la ocupación de
las zonas de peligrosidad natural por parte de personas con alta
vulnerabilidad social, debe ser un tema a considerar en la elaboración
de las políticas públicas. Cabe decir que la reducción de la segregación
y la integración social es otra de las recomendaciones de los informes
de la OCDE a los que hemos hechos referencia.
Un concepto que puede servir en el tratamiento de este tema es el de “justicia ambiental”,
entendido como la posibilidad que toda la población tenga acceso a
vecindarios seguros y limpios, trabajos adecuados, escuelas de buena
calidad y comunidades sustentables, de forma tal que la pobreza, la
exclusión, la marginalidad y la exposición a los riesgos sean un factor
prioritario en la planificación territorial, de gestión ambiental y de
desastres.
OBSERVACIONES DE LA OCDE Y LA RECONSTRUCCION POST 27/F
El diseño de nuestras ciudades crea una serie de condiciones que
debilitan la movilidad social y la posibilidad de una meritocracia real,
lo que aumenta la discriminación y las desigualdades en nuestro país.
En este escenario, el proceso de reconstrucción post 27/F pudo haber
sido la ocasión ideal para tratar de ejecutar una política distinta que
hubiese recogido las críticas y sugerencias de los años anteriores. Sin
embargo, a pesar de los esfuerzos de la gente involucrada, la política
habitacional en el proceso de reconstrucción puede considerarse más un
retroceso que un avance en lograr las metas sugeridas por la OCDE.
En parte, este retroceso se explica por la loable voluntad del
Ejecutivo de lograr finalizar la reconstrucción en un plazo de cuatro
años, entregando rápidamente soluciones habitacionales a los
damnificados. Sin embargo, la prisa puede ser mala consejera y la
prioridad por reconstruir rápido excluye de la discusión el “cómo se reconstruye”.
Así, en nuestros futuros procesos de reconstrucción deberemos
considerar la calidad de una forma diferente, no solo pensarla en metros
cuadrados, sino en el beneficio social que genera un adecuado diseño de
la ciudad y uso del espacio.
Como
ejemplo de este retroceso puede mencionarse lo sucedido en la ciudad de
Talca. Antes de la catástrofe, esta ciudad de la Región del Maule era
considerada como una de las urbes más igualitarias de Chile, en la cual
convivían en el mismo barrio sectores de bajos ingresos con sectores
acaudalados. Cuando el terremoto de 2010 destruyó gran parte del centro
histórico, los habitantes más pobres se vieron empujados fuera de él, en
un proceso de gentrificación apoyado y sostenido por las políticas
urbanas de entrega de subsidios con los cuales se construyeron viviendas
alejadas del centro urbano.
No obstante, centrarse en las ciudades importantes, aún aquellas tan
emblemáticas como Talca, oculta un problema mayor. Para entender dicho
problema, antes debemos mencionar una cifra en especial: hoy en día el
89% de la población chilena es urbana y se espera que para el 2015 esta
cifra llegue al 91%[8]. Las personas que pertenecen al 89% viven
diferentes realidades y aquellos que habitan en pueblos o pequeñas
ciudades tienen un proceso de reconstrucción muy semejante al proceso de
reconstrucción de los sectores rurales. Al respecto, Isabel Brain
Valenzuela y Pía Mora Camus[9] señalan sobre los subsidios de
reconstrucción que estos “fueron de dos tipos: para reparación y
para construcción. Esta última modalidad, que podía darse tanto en sitio
propio como en un nuevo sitio, reportó una complejidad adicional: la de
proporcionar soluciones específicas y adecuadas a cada contexto y a las
necesidades específicas del beneficiario. Esto fue particularmente
crítico en el caso de localidades pequeñas y de difícil accesibilidad,
donde las capacidades y competencia en el mercado eran menores”.
Esta variedad de realidades dificulta el proceso de reconstrucción,
dificultad que se ve agravada cuando se consideran otros factores de
carácter social, educativo y cultural. Por una parte, una cifra
importante de damnificados son personas de tercera edad, con
enfermedades y dificultades de desplazamiento; otro grupo importante es
de menor formación educativa y no tiene el conocimiento cultural para
tratar con una burocracia estatal confusa y con funcionarios
desbordados, tanto del SERVIU como de las municipalidades; finalmente,
muchas de las oficinas a las cuales las personas damnificadas deben
acudir se encuentran lejos de sus hogares de manera que el precio y el
tiempo del traslado hace que los trámites necesarios se realicen mucho
más lentos.
En lo concerniente a las oficinas públicas involucradas en el proceso
de reconstrucción (Serviu, Minvu, etc) y a las municipalidades
afectadas, muchas veces éstas no tienen la cantidad de funcionarios
necesarios o con la preparación suficiente para gestionar el proceso de
reconstrucción de una manera efectiva. En efecto, si ya en situaciones
normales estas oficinas (en especial las municipalidades) sufren de una
carencia crónica de personal, este problema se agrava de manera
alarmante en una catástrofe natural que genera necesidades de una
complejidad inabordable para una institución mal preparada. Lo último es
evidente en el caso de los municipios, los cuales, a causa de su
estructura de financiamiento, no cuentan con el dinero suficiente para
financiar una planta de personal idónea para sus necesidades. Este
problema es identificado con gran tino por parte de la OCDE, quien
propone modificar el sistema de financiamiento municipal.
Así las cosas, las falencias detectadas en el proceso de
reconstrucción ponen en evidencia la necesidad imperativa de pensar en
la prevención de riesgos de una manera diferente: ya no desde las
municipalidades sino desde el Estado central o los gobiernos regionales.
En este caso, las recomendaciones de la OCDE pidiendo que el mapeo de
las zonas de riesgo sea nacional y que se dé “una asistencia técnica para que los municipios la ejecuten”, van por buen camino.
Por ende, no deja de sorprender la respuesta dada a El Mercurio por Pilar Giménez, jefa de la división de Desarrollo Urbano del Minvu[10], quien señala sobre el informe de la OCDE: “Ellos
no tuvieron la sensibilidad suficiente para pensar en este país, que
tiene toda una costa sujeta a maremotos, 500 volcanes activos que tienen
al 50% del territorio en influencia directa, además de riesgo de
deslizamientos e inundaciones. Quizás eso resultaría en países con
riesgos puntuales, pero Chile está casi completamente expuesto a
amenazas naturales”. Difícil es entender sus declaraciones puesto
que los mismos argumentos que utiliza para criticar las sugerencias del
informe más bien parecen fortalecer la pertinencia de las
recomendaciones de la OCDE. Entender lo contrario sería renunciar a
pensar con mayor rigor sobre el manejo del riesgo natural de nuestro
país, entregarse a la fatalidad de nuestra geografía y abandonar las
municipalidades -en especial las más vulnerables- a su suerte frente a
la difícil tarea que tienen por delante.
Es por eso que, cuando se analiza el desarrollo de las ciudades y la
política territorial, además de hablar de desigualdad y de la mantención
de un sistema de baja movilidad social, hay que tener en cuenta la
prevención de los riesgos naturales y la realización de futuros procesos
de reconstrucción de nuestras ciudades. Se hace también necesario
hablar de las responsabilidades que deben asumir los municipios y
avanzar en el diseño de una política que les dé el financiamiento
necesario para hacer frente a sus desafíos y/o simplemente liberarlas de
tareas para las cuales no dan el ancho. En efecto, los municipios de
comunas de estratos socio-económicos bajos caen en un círculo vicioso ya
que, incapaces de aplicar medidas efectivas de prevención de riesgos
ante desastres naturales, aumentan la vulnerabilidad de su población y
profundizan la brecha con las municipalidades de comunas con más
recursos económicos.
CONCLUSIONES
Así las cosas, si se quiere hacer una política que sea realmente
efectiva en la tarea de reducir el riesgo de las amenazas naturales es
necesario asumir que los problemas producidos por estas se deben a un
diseño deficitario del Estado, donde las responsabilidades en la
creación de ciudades y uso del territorio se encuentran difuminadas en
diferentes organismos y se sobrecarga a los municipios con tareas que
sus recursos no les permiten cumplir, agravando la vulnerabilidad de
nuestra población. De esta manera, el terremoto del 27/F y sus terribles
consecuencias no son más que los frutos de años de políticas que han
demostrado ser insuficientes o inapropiadas para el problema. Ya es hora
de remplazar dichas políticas por nuevos conceptos y, bajo estas
condiciones, el informe de la OCDE es bienvenido.
De esta forma, no es exagerado aspirar a que la gestión del desastre
natural por parte de nuestro Estado considere el criterio de la Justicia
Ambiental y otros como el de vulnerabilidad, para que cada episodio de
sufrimiento humano que acarrean estos fenómenos sirva de aprendizaje
social para no incurrir en los mismos errores de planificación y
gestión. La coordinación entre los órganos de la administración es
fundamental, también los son la participación ciudadana y la del sector
privado. La vulnerabilidad, el riesgo y la Justicia Ambiental no son
conceptos que sirven solamente al problema de la sismicidad en Chile,
sino que pueden ser utilizados como punto de partida y marco para otros
temas en los que el país se debe involucrar dado los intereses sociales y
bienes públicos comprometidos (como por ejemplo, el cambio climático).
Todo, en el entendido de lograr un adecuado equilibrio ecológico y no
solo la mera sobrevivencia de los habitantes más carenciados de la
sociedad, sino buscando una cierta calidad de vida como estándar
nacional.
Jorge Ossandón Rosales y Mathieu Gonzalez-Pauget son miembros del
equipo Derecho Piensa en Chile, de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Chile, grupo de estudio de los desastres naturales desde
una perspectiva legal.
Fuentes
Brain Isabel, Mora Pía, editoras, Emergencia y reconstrucción: El antes y después del terremoto y tsunami del 27/ en Chile, PUC, 2012.
Caldera Sánchez, A. (2012), Building Blocks for a Better Functioning Housing Market in Chile, OECD Economics Department Working Papers, No. 943, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5k9fj3hgsnvh-en
Chile. Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Programa de reconstrucción
nacional de vivienda: Construcción de viviendas en sitio propio
emplazadas en zonas de riesgo por inundación por tsunami en localidades
del borde costero Región del Bio Bío. 2011. 21 p.
El Mercurio 3 de marzo 2013
Hervé Dominique. Noción y elementos de la justicia ambiental:
Directrices para su aplicación en la planificación territorial y en la
evaluación ambiental estratégica. Revista de Derecho, Universidad Austral de Chile. 23 (1): 9-36. Julio 2010.
Nogueira Alcalá, Humberto. Justicia Ambiental y Constitucional. Revista Justicia Ambiental. (2): 11-19. 2010.
Romero, Hugo y Vidal, Claudia. Efectos ambientales de la urbanización
de las cuencas de los ríos Bío-Bío y Andalién sobre los riesgos de
inundación y anegamiento de la ciudad de Concepción. Concepción
Metropolitano. Planes, procesos y proyectos. Pérez L. e Hidalgo, R.
(Eds.). Serie GeoLibros. Instituto de Geografía. Pontificia Universidad
Católica de Chile. 2010.
Romero, Hugo. Conferencia en las III Jornadas de Derecho y Catástrofe. Universidad de Chile. Facultad de Derecho. 2011. s/p.
Hayden, Thomas. Huracanes asesinos. National Geographic en español. 19 (2): 38-49. 2006.
[1] Caldera Sánchez A. (2012), Building Blocks for a Better Functioning Housing Market in Chile, OECD Economics Department Working Papers, No. 943, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5k9fj3hgsnvh-en
[2] Caldera Sánchez A. (2012), p. 8.
[3] Ibid.
[4] Una ley “con dientes”, es decir, que la normativa contemple
mecanismos reales que habiliten a la autoridad a actuar cuando se
detecte un incumplimiento de los requisitos y exigencias con el fin de
compeler al infractor a cumplir y a remediar los daños presentes o
potenciales derivados de la desviación de la norma. Esto abarca la
imposición de sanciones y la existencia de sistemas de responsabilidad
civiles o penales.
[5] Boletín N° 7419-14 Modifica la ley N° 19.537 de copropiedad
inmobiliaria, estableciendo un seguro que cubra los daños derivados de
un sismo.
[6] Elevada en su primer nivel, para así dejar la primera planta
libre en base a una estructura de hormigón armado (palafito). Esta
tipología de vivienda cuenta con hasta 150 UF adicionales al subsidio
base (380 UF), siempre que se incluyan medidas destinadas a mitigar los
riesgos de inundación por tsunami.
[7] Según datos de la propia administración en Dichato se
construyeron 27 viviendas en zonas de alto riesgo, mientras que en
Coliulmo, también en la comuna de Tomé, VIII Región, 35 viviendas. Otras
536 viviendas, en siete localidades diferentes fueron construidas en
zonas de riesgo medio.
[8] INE
[9] Isabel Brain Valenzuela y Pía Mora Camus, “Introducción: Chile pre y post catástrofe: algunas claves
para aproximarse a los desafíos de reconstrucción, en Emergencia y reconstrucción: El antes y después del terremoto y tsunami del 27/F en Chile, PUC, 2012.
para aproximarse a los desafíos de reconstrucción, en Emergencia y reconstrucción: El antes y después del terremoto y tsunami del 27/F en Chile, PUC, 2012.
[10] El Mercurio, 3 de marzo 2013
FUENTE: CIPERCHILE
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